民主化后如何防止分裂？

(2007-06-08)

● 赖洪毅

中国民主化面临的最大挑战，可能是地方分裂主义。在过去的二十多年，中国领导人也已经看到了许多中国民主化后地方分裂主义抬头的迹象。

地方分裂使中国面对危险

    首先是前苏联。这个同中国一样，都是地域辽阔、民族众多、由共产党执政的国家，一旦走向民主化，很快便分崩离析。前苏联是在20世纪80年代中大力推行民主化，到1991年底，这个庞大的国家便解体了。

    二是台湾的示范效应。在1993年前，在台湾大步走向民主化前，台湾领导人还是认同一个中国和国家的统一目标。但是，自1993年以来，随着民主化进程的推进，台独意识越来越高涨。不少本土背景的台湾领导人在党内和全岛的政治竞选中，纷纷抛出“台湾主体”、“台湾优先”、“台湾事实上独立”等言论，台湾民众中倾向认同“台湾人”的比例逐年上升，成为主体，认为自己是“中国人”的比例逐年下降。

    三是中国一些少数民族集中地区的民族分裂主义，暗流仍然汹涌，其中包括新疆的东突厥斯坦运动、西藏的藏独和西藏自治运动。

    四是一些中国经济发达省份如广东与上海，地方主义曾经一度十分高涨。如在20世纪90年代初，经济总量在全国名列前茅的广东，曾极力反对中央的分税制；在2003到2006年间，在中国大陆经济地位处于龙头地位的上海，就抵制过中央的宏观调控。

    中国民主化后，如不对地方分裂势力作限制，地方自治与分裂倾向可能会抬头，中国的统一会面临威胁。但是，从世界各国的实践看，若干个多民族和多宗教的大国，在实行了民主制度和联邦制数十年乃至数百年，却没有分裂。它们包括美国、印度、巴西。它们合理的制度安排能保证多民族国家的统一。那么，它们有哪些有效的制度安排呢？

有趣的是，美国虽是法治国家，却对地方的分裂没有规定，因此，美国联邦内的州想脱离联邦，缺乏法律基础，甚至可被视为违宪。在1860和1861年，美国南方各州想脱离联邦独立，引发了美国内战。结果，联邦政府赢得内战，击败了企图分裂的南方各州，维持了联邦的统一。1869年，美国最高法院在“得克萨斯对怀特案”的判决中，规定联邦内各州如未经其他各州的同意，不得脱离联邦，赋予中央更高的法律权力，所以，对分裂势力的限制，首先可通过政治与法律程序的规定。例如，规定中国各省份，包括省级市，如要求分裂，便必须得到本省市内绝大多数人的同意，比如四分之三的人口，然后得到其他各省（通过省人大表决）三分之二人的同意，再得到全国人大绝大多数、如三分之二的同意，才可生效。如不经过上述程序而搞地方分裂，则属违宪和违法，可遭到严厉的处分。                  　　     

中国也可赋予中央更高的法律权利

在印度，中央政府颁布的法律，要比地方法律更具权威。如地方法律与中央法律不符甚至冲突，应以中央法律为准。

    其次，民主化后的中国，中央政府可保留对地方最高官员的任命权。在印度，邦相当于中国的省和美国的州。各邦的最高行政长官由中央政府任命。因此，印度各邦的权力要比美国联邦内各州权力小。美国各州不但是议会、连州长也均由选举产生。印度各邦的议会由选举产生，邦议会多数决定邦首席部长与部长委员会人选，各邦的首席部长也对邦议会负责。

此外，在印度，由中央政府任命的各邦的最高行政长官拥有广泛的权力，堪称邦内权力最大的官员。他拥有三种权利。首先，他拥有任命权，可任命得到邦议会多数支持的人为邦首席部长，也可罢免邦的部长委员会（一般不用该权）。其次，他有立法权，可签署和否决邦议会通过法律的权力。

最后，他有自行决定权，可在邦议会没有出现多数党时决定邦首席部长；可宣布邦的管治未能依照宪法运作，从而要求并代表中央政府行使特别权力；也可把特定的邦的立法提交中央政府审查。

    印度中央任命的邦长，实际上是中央派驻各邦的“钦差大臣”，代表中央行使对地方的监督权力。这种制度安排，帮助印度这个多宗教和多民族的民主大国和欠发达国家，维持了60多年的统一。

可参考印度的准联邦制

    有趣的是，仅数年之间，实现了民主化的俄罗斯，为了加强中央政府的力量，把各加盟共和国的“州长”任命权，收归中央。这看来是防止地方势力坐大、遏制地方分裂的制度安排。

    中国实现民主化后，在处理中央地方关系时，可参考印度行之有效的准联邦制，即让地方民众选举产生议会，由议会多数推举地方行政官员。但中央向各省市、甚至重要的城市地区（如副省级市）派最高长官，监督各省市的立法，任命省市最高官员，保证中央的法令与政令能在地方得到实现。这样，可及时防止地方选举产生的议会与行政官员（像印度的首席部长）的地方分离主义倾向。

    再次，中央可通过调整中央与地方的财税事权，来增强中央的财税事权，遏制地方分裂势力。这种强干弱枝的政策，中国在北宋时便实行过，美国把它作为联邦制的重要内容。在美国，联邦政府的税收收入最多，联邦政府主管财政的最主要开支，包括社会保障、州际公路的修建与维护、教育部分经费。

    此外，联邦政府在公安执法、保证州际贸易来往顺利、环保、工作安全、食品安全、人口与经济统计、国防等方面，机构实力最强，能力最大。因此，美国联邦其实是强干弱枝弱叶。也就是说，联邦即中央政府，权力与资源最多，州政府次之，地方次之。各州与地方没有实力可与联邦政府叫板。

    还有，法律可禁止煽动民族仇恨与宗教分歧的言论行为，也限制鼓动地区分离的言行。甚至，如竞选中出现此类言行，可取消相应候选人的资格。在新加坡，任何明显地煽动民族仇恨与宗教分歧的言论行为，都会受到法律的严明惩罚。少数民族地区的选举，可以进行，但可更小心，对议题和候选人的政治资格，如维护国家统一和避免煽动民族矛盾方面，可有更大限制。在新加坡，各政党在各集选区的候选人班子要包括主要民族的代表。这种规定，在中国少数民族地区可以借鉴。这可防止竞选中政党以单个民族认同作为政治诉求，挑起民族矛盾。

允许人口自由流通

    最后，除了特殊生态保护地区外，中央也还可以保证国境内和各省区间人员的自由流动，从而削弱地方中心主义的势力与影响。如在1978之年前的数百年中，广东珠三角的常住人口，以说粤语的为主。但经历过去二十多年的改革开放，内地向广东移居的人口越来越多。在今天的珠三角，外来人口和不说粤语的常住人口，恐怕和说粤语的一样多。如选举是以常住人口为主，则广东珠三角闹独立就不可能轻易得到半数以上的支持者了。　　

    在当今民主和市场化国家，允许国民在境内的自由流动和定居，已属常规。即使是一些原为少数民族聚居的地方，也不能禁止本国其他民族的移居。当然，少数民族也可自由到其他民族的地区谋生和定居。固然，不少西方国家在保护少数民族的语言文化与历史传统方面，花费了不少资金和人力。总而言之，人口的自由流动和各地区多民族的混居，是打破地方分裂主义的一个有效方法。

    综上所述，只要中国能设计出精巧和周详的防范地方分裂主义的制度安排，中央完全可保持其对地方的行政、立法与司法的监督权，以及对地方人事的任命权，也保证中央在全国军事、外交、财政、司法、国内自由贸易和其他重大事项的主导权。地方与民族分裂主义便难有庞大的市场。

    只要能掌握上述关键，就没有理由担心中国在实现民主化后，一定会出现地方与民族分裂主义猖獗的局面。

   ·作者为新加坡国立大学东亚研究所高级研究员，本文观点不代表东亚所。